AK | Analyse

Beslistermijnen als waarborg van menselijke waardigheid

Thu, 01 Jan 2026 09:34:30 GMT

Beslistermijnen als waarborg van menselijke waardigheid

Antoin Khalaf, Advocaat bij AK | Human Rights | Migration Law.

Besluitmoratorium en de normatieve leegloop van beslistermijnen vormen een bron van secundair onrecht

Kritische kanttekening bij uitspraak van 10 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3082

Kern van de uitspraak
In deze uitspraak bevestigt de Afdeling bestuursrechtspraak dat het besluit- en vertrekmoratorium voor Syrië, dat op 13 december 2024 in werking trad, ook van toepassing is op asielaanvragen waarvan de beslistermijn reeds was verstreken vóór die datum. Het hoger beroep, waarin werd betoogd dat deze toepassing in strijd is met artikel 31, vierde lid, van Richtlijn 2013/32/EU (Procedurerichtlijn), wordt kennelijk ongegrond verklaard met toepassing van artikel 8:54 Awb.

De Afdeling sluit daarmee aan bij haar eerdere jurisprudentie over het Libië-moratorium (2019), waarin werd geoordeeld dat een moratorium geldt voor alle aanvragen waarop nog niet is beslist. Zij acht geen prejudiciële vragen nodig, omdat redelijkerwijs geen twijfel zou bestaan over de verenigbaarheid met het Unierecht.

Deze analyse betoogt dat die conclusie juridisch begrijpelijk is binnen de nationale lijn, maar Unierechtelijk en mensenrechtelijk wringt. Met name de normatieve betekenis van beslistermijnen — als bescherming tegen langdurige onzekerheid die menselijke waardigheid en welzijn aantast — blijft onderbelicht.

Juridisch kader: artikel 31 Procedurerichtlijn
Artikel 31 Procedurerichtlijn verplicht lidstaten om asielverzoeken zo spoedig mogelijk te behandelen en stelt beslistermijnen vast. Lid 4 voorziet in de mogelijkheid om deze termijnen te verlengen indien zich een onzekere, maar naar verwachting tijdelijke situatie voordoet in het land van herkomst, waardoor het niet redelijk is te verwachten dat binnen de reguliere termijnen kan worden beslist. Lid 5 bevat een absolute bovengrens van 21 maanden. De Nederlandse implementatie hiervan is te vinden in artikel 43 Vw 2000, dat voorziet in een besluit- en vertrekmoratorium.

Het oordeel van de Afdeling
De Afdeling oordeelt dat:
1. artikel 31, vierde lid, Procedurerichtlijn ruimte laat voor uitstel bij tijdelijke onzekerheid in het land van herkomst;
2. het moratorium geldt voor alle aanvragen waarop nog niet is beslist, ongeacht of de beslistermijn reeds was verstreken;
3. de kennisgevingseisen uit de richtlijn zijn vervuld door publicatie in de Staatscourant, aangevuld met individuele kennisgeving;
4. geen prejudiciële vragen hoeven te worden gesteld, omdat sprake zou zijn van een acte clair.
De motivering is uiterst compact en leunt zwaar op precedent.

Tekstuele en systematische kanttekening: “binnen de termijnen”
Het kernpunt van het hoger beroep — en van de Unierechtelijke discussie — betreft de formulering in artikel 31, vierde lid, Procedurerichtlijn: uitstel is mogelijk wanneer niet redelijkerwijs kan worden verwacht dat binnen de in lid 3 vastgestelde termijnen een besluit kan worden genomen.
Die woorden drukken een temporele norm uit. Zij suggereren dat verlenging is bedoeld als een ex ante-uitzondering binnen een nog lopende, rechtmatige beslistermijn. Door een moratorium ook toe te passen op aanvragen waarvan de termijn al is verstreken, vervaagt het onderscheid tussen:
• rechtmatig verlengde besluitvorming, en
• reeds onrechtmatig vertraagde besluitvorming.

De Afdeling gaat op deze temporele structuur niet inhoudelijk in. Daarmee blijft onbesproken of artikel 31, vierde lid, toelaat dat een lidstaat een reeds ingetreden termijnoverschrijding achteraf neutraliseert via een algemene maatregel.

Beslistermijnen als waarborg van menselijke waardigheid
De problematiek is echter niet louter tekstueel. Beslistermijnen in het asielrecht zijn geen administratieve efficiëntienormen, maar functioneren als beschermingsmechanismen tegen langdurige onzekerheid, die rechtstreeks ingrijpt op het leven, de mentale gezondheid en de waardigheid van asielzoekers.

Dit perspectief komt scherp naar voren in de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. In M.S.S. tegen België en Griekenland, Application no. 30696/09, benadrukt het Hof dat de onzekerheid waarin de asielzoeker verkeerde — mede doordat zijn asielaanvraag lange tijd niet werd onderzocht — een wezenlijke factor vormde bij de vaststelling van een schending van artikel 3 EVRM. Het Hof overweegt dat de situatie “humiliating treatment showing a lack of respect for his dignity” opleverde en “feelings of fear, anguish or inferiority capable of inducing desperation” opriep (§ 263). Doorslaggevend was niet alleen de materiële situatie, maar ook “the prolonged uncertainty … and the total lack of any prospects of his situation improving” (§ 401). Het Hof merkt daarbij expliciet op dat een prompt onderzoek van de asielaanvraag het lijden aanzienlijk had kunnen verlichten (§ 262).

Ook buiten de asielcontext benadrukt het EHRM het problematische karakter van door de staat veroorzaakte rechtsonzekerheid. In Kurić e.a. tegen Slovenië wordt langdurige “legal uncertainty” aangemerkt als een voortdurende inmenging in het privéleven (art. 8 EVRM). Het Hof citeert de nationale constitutionele rechter, die benadrukt dat betrokkenen na het verstrijken van wettelijke termijnen in een “precarious legal position” terechtkwamen en dat dit op zichzelf reeds een schending kan opleveren (§ 367).

Deze rechtspraak onderstreept dat procedurele onzekerheid niet neutraal is: zij kan — afhankelijk van duur, context en kwetsbaarheid — de menselijke waardigheid aantasten en leiden tot psychisch lijden.

Het moratorium en de cyclus van onzekerheid is een bron van secundair onrecht
Tegen deze achtergrond krijgt de uitleg van artikel 31 Procedurerichtlijn een scherpere normatieve lading. De praktijk laat zien dat de door de Afdeling aanvaarde constructie vaak leidt tot een cumulatie van onzekerheid:
1. eerst een (soms aanzienlijke) overschrijding van de beslistermijn;
2. vervolgens een moratorium dat deze onzekerheid formaliseert en verlengt;
3. daarna een inhoudelijk besluit dat, mede door de tijdsdruk en het gebrek aan actuele landeninformatie, summier gemotiveerd is en een reële kans heeft om door de rechter te worden vernietigd;
4. gevolgd door hernieuwde besluitvorming en opnieuw onzekerheid.

In zo’n cyclus verliest de termijnstructuur haar beschermende functie. Zij begrenst niet langer effectief de duur van onzekerheid, maar markeert slechts fasen in een langdurig proces van “on hold” zetten. Dit levert aantal vormen van procedureel onrecht. Eerst is er de oorspronkelijke termijnoverschrijding, die de asielzoeker reeds maanden in onzekerheid laat. Vervolgens wordt deze onzekerheid verlengd en gelegitimeerd door het moratorium, waarna – na opheffing daarvan – vaak een summier gemotiveerd afwijzend besluit volgt.

Het resultaat is een cyclisch patroon van onzekerheid, vernietiging en hernieuwde besluitvorming, waarbij de asielzoeker gedurende jaren in een juridisch vacuüm kan verkeren. Vanuit het perspectief van menselijke waardigheid is dit problematisch: het individu wordt gereduceerd tot object van procedurele beheersing, terwijl de bescherming die het asielrecht beoogt te bieden feitelijk wordt uitgesteld. Deze praktijk onderstreept waarom beslistermijnen niet mogen worden beschouwd als flexibel instrumentarium, maar als essentiële waarborgen tegen structurele ontmenselijking in het migratierecht.

De Asiel Procedure Verordening (EU) 2024/1348: bevestiging én aanscherping
Per 12 juni 2026 wordt de Procedurerichtlijn vervangen door de Asiel Procedure Verordening (EU) 2024/1348 (hierna: APV). Artikel 35 APV regelt de duur van de asielprocedure en bevat een vergelijkbare mogelijkheid tot uitstel bij tijdelijke onzekerheid in het land van herkomst.

Opvallend is dat de APV deze mogelijkheid strakker inkadert dan de huidige richtlijn:
• uitstel is gekoppeld aan het niet kunnen beslissen binnen de reguliere termijnen;
• er geldt een verplichting tot periodieke herbeoordeling (ten minste elke vier maanden);
• asielzoekers moeten zo snel mogelijk worden geïnformeerd over de redenen van het uitstel;
• en — cruciaal — artikel 35, achtste lid, verplicht lidstaten om kortere termijnen vast te stellen voor hernieuwde besluitvorming na rechterlijke vernietiging.

Deze laatste bepaling is veelzeggend. Zij weerspiegelt het inzicht van de Uniewetgever dat herhaalde en langdurige onzekerheid na gebrekkige besluiten problematisch is en dat rechtsbescherming niet mag ontaarden in eindeloze procedurele rondes. In die zin ondersteunt de APV eerder dan dat zij ondergraaft het normatieve betoog dat beslistermijnen hun betekenis verliezen wanneer uitstel ook reeds overschreden termijnen absorbeert.

Prejudiciële vragen en slotbeschouwing
Tegen deze achtergrond is het opmerkelijk dat de Afdeling zonder nadere analyse concludeert dat geen redelijke twijfel bestaat over de uitleg van artikel 31, vierde lid, Procedurerichtlijn. De combinatie van:
• een tekstueel aanknopingspunt (“binnen de termijnen”),
• het Unierechtelijke effectiviteitsbeginsel,
• en de door het EHRM benadrukte mensenrechtelijke dimensie van langdurige onzekerheid,
maakt deze kwestie juist bij uitstek geschikt voor prejudiciële toetsing.

Zolang die toetsing uitblijft, legitimeert de nationale rechter een praktijk waarin termijnoverschrijding en moratoria samen kunnen leiden tot een structurele normalisering van onzekerheid. Dat is moeilijk te verenigen met het doel van het asielrecht als beschermingsregime en met de verplichting om procedures zo in te richten dat zij menselijke waardigheid respecteren.

Een herijking van de huidige benadering — hetzij door de Afdeling zelf, hetzij door het Hof van Justitie — lijkt daarom noodzakelijk. Niet om moratoria als instrument categorisch af te wijzen, maar om te waarborgen dat zij niet de normatieve kern van beslistermijnen uithollen en dat onzekerheid niet verwordt tot een structureel aanvaard bijproduct van asielprocedures.

Materieel absoluut, procedureel relatief

Sat, 20 Dec 2025 16:08:58 GMT

Materieel absoluut, procedureel relatief

Antoin Khalaf, Advocaat bij AK | Human Rights | Migration Law.

Procesrechtelijke afdoening versus Unierechtelijke waarborgen van non-refoulement

Kritische kanttekening bij uitspraak van 28 november 2025 ECLI:NL:RVS:2025:5917

Inleiding
In ECLI:NL:RVS:2025:5917 vernietigt de Afdeling bestuursrechtspraak een uitspraak van de rechtbank waarin een termijnoverschrijding verschoonbaar werd geacht en waarin het beroep tegen een terugkeerbesluit en inreisverbod inhoudelijk werd beoordeeld. De Afdeling kiest voor een strikt procesrechtelijke benadering: de beroepstermijn is overschreden, de omstandigheden komen voor rekening van de vreemdeling, en slechts bij een onmiskenbare schending van artikel 3 EVRM bestaat ruimte om de niet-ontvankelijkheid te doorbreken.
Deze bijdrage plaatst kritische kanttekeningen bij die benadering, bezien in het licht van artikel 5 en 13 Terugkeerrichtlijn, artikel 47 Handvest, en het recente arrest Ararat (HvJ EU, C-156/23). De centrale vraag is of de Afdeling met haar aanpak de Unierechtelijke waarborgen van non-refoulement en effectieve rechterlijke bescherming voldoende recht doet.

De kern van de uitspraak: procesrechtelijke finaliteit
De Afdeling benadrukt dat:
• het besluit rechtsgeldig is bekendgemaakt;
• eventuele taalbarrières of gebrekkige communicatie met (waarnemend) rechtsbijstand voor risico van de vreemdeling komen;
• en dat overschrijding van de beroepstermijn slechts in zeer uitzonderlijke gevallen kan worden gepasseerd.
Daarmee positioneert de Afdeling de zaak primair als een ontvankelijkheidskwestie, waarbij de inhoud van het terugkeerbesluit en het inreisverbod buiten beschouwing blijft. Non-refoulement wordt uitsluitend benaderd via de Bahaddar-exceptie, met de hoge drempel van een onmiskenbare schending van artikel 3 EVRM.

Het verweerschrift in hoger beroep: inhoudelijke Unierechtelijke positionering
In het verweerschrift in hoger beroep wordt de zaak nadrukkelijk anders gekaderd dan door de Afdeling wordt gedaan. De gemachtigde betoogt allereerst dat de minister miskent dat ten tijde van de bekendmaking nog geen bevoegd handelend gemachtigde met machtiging optrad. Een advocaat kan en mag niet zonder machtiging beroep instellen; dat is geen keuze maar een beroepsrechtelijke verplichting. Het verwijt dat “tijdig beroep had kunnen worden ingesteld” abstraheert volgens het verweerschrift ten onrechte van deze dwingende procesrechtelijke realiteit. Zodra betrokkene zich meldde, is onverwijld een machtiging verkregen en beroep ingesteld.
Daarnaast wordt toegelicht dat bewust uitsluitend beroep is ingesteld tegen het terugkeerbesluit en het inreisverbod, en niet tegen de asielafwijzing. Dat beroep is inhoudelijk gemotiveerd met verwijzing naar de lopende asielprocedure in het Verenigd Koninkrijk en het arrest Ararat, waarin het Hof van Justitie benadrukt dat lidstaten gedurende de gehele uitvoering van de Terugkeerrichtlijn het non-refoulementbeginsel moeten eerbiedigen en daarop toezicht moeten houden. Tot slot corrigeert het verweerschrift het door de minister gehanteerde verblijfskader: betrokkene viel niet onder artikel 8, aanhef en onder f, Vw, maar onder artikel 8, aanhef en onder m, Vw, hetgeen de terugkeer- en overdrachtscontext nader inkleurt.

HvJ: non-refoulement als constitutief element van de terugkeerprocedure
Het Hof van Justitie beschouwt het non-refoulementbeginsel uit artikel 5 Terugkeerrichtlijn niet als een louter noodzakelijke voorwaarde, maar als een doorlopende kernverplichting die de terugkeerprocedure structureert. In Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (C-663/21) benadrukt het Hof dat de verplichting van artikel 6, lid 1, TR om een terugkeerbesluit vast te stellen slechts geldt met strikte inachtneming van artikel 5 TR, waarmee non-refoulement een constitutieve norm vormt bij het opleggen van een terugkeerbesluit.

In Ararat (C-156/23) wordt deze doorlopende werking expliciet gemaakt: nationale autoriteiten moeten het non-refoulementbeginsel “in all stages of the procedure” in aanmerking nemen, vanaf de vaststelling van het terugkeerbesluit tot en met de rechterlijke toetsing van de tenuitvoerlegging. Dat sluit aan bij Gnandi (C-181/16), waar het Hof – in de terugkeercontext – verlangt dat de betrokkene wijzigingen van omstandigheden na het terugkeerbesluit kan aanvoeren die van wezenlijk belang zijn voor de beoordeling “in particular” onder artikel 5 TR

De reductie van artikel 5 Terugkeerrichtlijn tot een Bahaddar-toets
Een eerste fundamentele kanttekening betreft de wijze waarop het refoulementverbod van artikel 5 Terugkeerrichtlijn functioneel wordt teruggebracht tot een uitzonderingsmechanisme.

Artikel 5 TR verplicht lidstaten om bij de vaststelling én uitvoering van terugkeerbesluiten het non-refoulementbeginsel te eerbiedigen. Het Hof van Justitie heeft herhaaldelijk benadrukt dat dit geen loutere randvoorwaarde is, maar een constitutief element van de terugkeerprocedure.
Door non-refoulement uitsluitend te toetsen via de Bahaddar-exceptie:
• wordt het verbod afhankelijk gemaakt van een extreme evidentiedrempel;
• verschuift de toets van een inhoudelijke Unierechtelijke verplichting naar een procesrechtelijke nooduitgang;
• en wordt het karakter van artikel 5 TR als doorlopende, autonome verplichting uitgehold.
Daarmee ontstaat spanning met de Unierechtelijke systematiek, waarin non-refoulement niet pas relevant wordt bij “onmiskenbaarheid”, maar zodra aanwijzingen bestaan van een reëel risico.

Ararat en de rol van de rechter: meer dan een noodklep
Het arrest Ararat is hier van bijzondere betekenis. Het Hof maakt daarin duidelijk dat:
• het non-refoulementbeginsel gedurende de gehele tenuitvoerlegging van de Terugkeerrichtlijn moet worden gewaarborgd;
• een rechter, om effectieve bescherming te bieden, ambtshalve moet kunnen toetsen of uitvoering van een terugkeerbesluit strijdig is met artikel 19, lid 2, Handvest;
• en dat procedurele beperkingen niet mogen leiden tot uitvoering van een besluit zonder daadwerkelijke rechterlijke controle.
Tegen deze achtergrond is het opvallend dat de Afdeling:
• Ararat niet expliciet betrekt bij haar ontvankelijkheidsoordeel;
• geen inhoudelijke afweging maakt of de rechter, ondanks termijnoverschrijding, nog een Unierechtelijke toetsingsplicht had ten aanzien van het terugkeerbesluit;
• en de effectieve rechterlijke bescherming volledig laat samenvallen met de nationale Bahaddar-leer.
Dat roept de vraag op of de Afdeling Ararat leest als een inhoudelijk asielarrest, terwijl het Hof juist spreekt over de structuur van rechterlijke bescherming binnen de terugkeerprocedure.

Effectieve rechterlijke bescherming en artikel 47 Handvest
Artikel 47 Handvest vereist niet alleen formele toegang tot een rechter, maar een daadwerkelijk en effectief rechtsmiddel. Dat betekent dat procedurele regels:
• legitiem mogen zijn,
• maar niet zó strikt mogen uitwerken dat zij het Unierechtelijk beschermde recht illusoir maken.
In deze zaak leidt de combinatie van:
1. een korte beroepstermijn,
2. een strikte risico-toerekening bij taal en bereikbaarheid,
3. en een inhoudelijke toetsing die uitsluitend via Bahaddar mogelijk is,
ertoe dat het terugkeerbesluit en inreisverbod feitelijk aan rechterlijke toetsing ontsnappen, zonder dat wordt onderzocht of non-refoulement daadwerkelijk is gewaarborgd. Dat resultaat staat op gespannen voet met het effectiviteitsbeginsel dat ten grondslag ligt aan artikel 47 Handvest.

Slotbeschouwing
De uitspraak van de Afdeling bevestigt haar vaste lijn inzake termijnoverschrijding en ontvankelijkheid. Vanuit nationaal procesrechtelijk perspectief is die benadering consistent. Vanuit Unierechtelijk perspectief roept zij echter fundamentele vragen op.
De kern van de kritiek is niet dat de Afdeling “verkeerd” beslist, maar dat zij:
• non-refoulement procedureel marginaliseert;
• de Unierechtelijke toets reduceert tot een uitzonderingsmechanisme;
• en onvoldoende zichtbaar maakt hoe artikel 5 en 13 Terugkeerrichtlijn, artikel 47 Handvest en Ararat zich verhouden tot nationale ontvankelijkheidsregels.
Daarmee illustreert de uitspraak een bredere spanning in het vreemdelingenrecht: tussen procesrechtelijke finaliteit enerzijds en het Unierechtelijke primaat van effectieve bescherming tegen refoulement anderzijds. Juist die spanning verdient expliciete en transparante rechterlijke afweging.

Syrië is nog niet Veilig

Sat, 07 Jun 2025 22:05:31 GMT

Syrië is nog niet veilig

Sinds de publicatie van het Algemene Ambtsbericht over Syrië is het duidelijk dat de veiligheidssituatie in het land instabiel, fragiel, volatiel en gefragmenteerd is. Ernstig sektarisch en willekeurig geweld vindt plaats, terwijl er een gebrek aan controle is van de autoriteiten. Dit gaat hand in hand met een ernstig tekort aan elektriciteit, waardoor straten en soms hele stadswijken – van Latakia en Tartous tot Homs en Suweida – 's nachts in duisternis gehuld zijn. Na zonsondergang durft niemand naar buiten, wat leidt tot een zelfopgelegde avondklok.

Daarnaast vinden er momenteel gewelddadige onteigeningen plaats. Teruggekeerde Syriërs ontdekken dat hun huizen zijn bezet of verwoest. Inherent aan deze omstandigheden is dat het leven en de veiligheid van burgers voortdurend worden bedreigd. Iedereen loopt risico op geweld, ongeacht persoonlijke situatie of identiteit. Het geweldsniveau varieert van week tot week en zelfs van dag tot dag. De ernst van het geweld is zo hoog dat bevolkingsgroepen worden aangevallen en gedood op basis van hun etniciteit en bombardementen talloze levens van burgers eisen.

Volgens onze bevindingen zijn er zwaarwegende gronden om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar Syrië door zijn aanwezigheid in dat land of gebied een reëel risico op ernstige schade loopt.

منذ نشر التقرير العام حول سوريا، أصبح من الواضح أن الوضع الأمني في البلاد غير مستقر وهش ومتقلب ومجزأ. يحدث عنف طائفي وعشوائي شديد، في حين أن هناك نقصاً في سيطرة السلطات. ويترافق ذلك مع نقص حاد في الكهرباء، مما يجعل الشوارع وأحياناً أحياء كاملة - من اللاذقية وطرطوس إلى حمص والسويداء - مظلمة ليلاً. بعد غروب الشمس، لا يجرؤ أحد على الخروج، مما يؤدي إلى فرض حظر تجول ذاتي

بالإضافة إلى ذلك، تحدث حالياً عمليات مصادرة عنيفة للممتلكات. يكتشف السوريون العائدون أن منازلهم قد تم احتلالها أو تدميرها. إن الظروف الحالية تعني أن حياة وأمن المدنيين مهددان باستمرار. الجميع معرضون لخطر العنف، بغض النظر عن وضعهم الشخصي أو هويتهم. يتفاوت مستوى العنف من أسبوع لآخر وحتى من يوم لآخر. إن شدة العنف مرتفعة لدرجة أن مجموعات سكانية تُهاجم وتُقتل على أساس عرقي، وتؤدي القصف إلى فقدان العديد من أرواح المدنيين

وفقاً لنتائجنا، هناك أسباب وجيهة للاعتقاد بأن المواطن الذي يعود إلى سوريا يواجه من خلال وجوده في هذا البلد أو المنطقة خطرًا حقيقيًا بإصابة خطيرة

Pleitnotitie

Mon, 24 Jul 2023 07:19:08 GMT

Pleitnotitie zitting inzake C-338/21 en C-556/21

HOF VAN JUSTITIE VAN DE EUROPESE UNIE

14 juli 2022

PLEITNOTA

INZAKE

het verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, bij beslissing van 26 mei 2021 en de beslissing van 1 september 2021

C-338/21 en C-556/21

tegen

Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

Edelachtbaar College,

Ter voorbereiding op de zitting van vandaag heeft uw Hof ons verzocht antwoord te geven op aantal vragen. Mijn collega mw. mr. Holwerda heeft vraag A1 en B van antwoord voorzien. Zonder in herhaling te vallen zal ik dezelfde vragen beantwoorden. Beide betogen vullen elkaar dan ook aan. Vervolgens zal ik een primair standpunt innemen ten aanzien van vraag A1 waarnaar mijn collega’s hierna verder op in zullen gaan. Hopelijk voldoe ik hiermee op de wens van uw Hof om niet in herhaling te vallen.

Voordat ik met de beantwoording van de vragen begin wens ik stil te staan bij het feit dat mijn cliënt als 13-jarige uit zijn land is gevlucht. Dit lijkt me afschuwelijk voor kind op die leeftijd te moeten vluchten en in overlevingstand te moeten leven. Een vaststaand feit in mijn zaak is dat het beroep tegen de overdrachtsbesluit is gebaseerd op artikel 8 van de verordening omdat cliënt minderjarig was en de staatssecretaris niet wilde geloven wegens een meerdere registratie van leeftijd in een andere lidstaat. Het allerbelangrijkste om te weten is dat de staatssecretaris ten tijde van behandeling van het beroep heeft erkend in strijd te hebben gehandeld met eigen beleid ten aanzien van het bepalen van minderjarigheid. In plaats van prompt en adequaat onderzoek te doen naar de minderjarigheid van mijn cliënt, kiest de Staatssecretaris ervoor in hoger beroep te gaan, wetende dat een dergelijke procedure veel tijd in beslag neemt.

Mijn cliënt heeft op 19 april 2019 een verzoek om internationale bescherming ingediend. Op 12 juni 2019 heeft Italië het claimverzoek van Nederland geaccepteerd. Op 26 mei 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uw Hof prejudiciële vragen gesteld in de zaak van mijn cliënt. Dat betekent dat mijn cliënt na 23 maanden en 13 dagen nog steeds geen uitsluitsel heeft gekregen over de vraag welke lidstaat zijn asielaanvraag moet behandelen én wanneer zijn aanvraag behandeld moet worden. Hierbij is van belang dat het claimakkoord van Italië is gebaseerd op artikel 18 lid 1 onder b van de Verordening. Met andere woorden op de asielaanvraag van 4 oktober 2016, die cliënt op zijn 13-jarige leeftijd in Italië heeft ingediend, was nog niet besloten. Dat betekent dat cliënt na verblijf van ongeveer 2 en half jaar Italië geen definitieve beslissing heeft gekregen op zijn verzoek om internationale bescherming. Is dat wat de Uniewetgever heeft bedoeld? Is dat hoe wij behoren om te gaan met het hogere belang van het kind? Uw Hof zal ons hierover hopelijk duidelijkheid geven.

Vraag B

Ik kom nu tot beantwoording van de vragen. Ik begin eerst met de beantwoording van vraag B. Ten aanzien van deze vraag meen ik dat indien uw Hof van oordeel is dat een lidstaat niet bevoegd is om zelf een rechtsmiddel in te stellen waarmee de overdrachtstermijn wordt opgeschort. De vragen genoemd in de zaak C-338/21 behoeven wegens het ontbreken van belang geen beantwoording en het verzoek dient dan ook niet-ontvankelijkheid te worden verklaard.

Vraag A1

Dat gezegd te hebben ga ik over op de beantwoording van vraag A1. Volgens mij dient de vraag bevestigend te worden beantwoord. Ja, edelachtbare college, het instellen van een beroep dat opschortende werking heeft overeenkomstig artikel 27, lid 3, van de Verordening, is het enige geval waarin die termijn aanvangt na datum van het claimakkoord. Tegen het uitbreiden van de aanvangsmomenten kleven grote bezwaren. Allereerst wijs ik uw Hof erop dat de opsomming van de aanvangsmomenten in artikel 29 lid 1 van de Verordening overduidelijk limitatief is. Dat blijkt immers uit de bewoordingen van lid 1 van artikel 29. Daarbij komt kijken dat de systematiek van de termijnen in de Verordening een gesloten systeem is. De Uniewetgever heeft telkens de aanvangsmomenten en het einde van de termijnen willen bepalen zonder ruimte te laten voor andere aanvangsmomenten. Ik som een aantal voorbeelden op:

Artikel 12: Door gebruik van het woord “verlopen” wordt het aanvangsmoment bepaalt, namelijk het moment van de dag na het verlopen van de geldigheid van het visum of de verblijfstitel.

In Artikel 13 wordt het aanvangsmoment bepaald aan de hand van de datum van de grensoverschrijding.

Het indienen van een verzoek in de zin van artikel 20 lid 2 van de Verordening is het aanvangsmoment van artikel 21 lid 1 en de tweede alinea van artikel 21 lid 2 spreekt over de datum van ontvangst van de Eurodac treffer als het aanvangsmoment.

In artikel 22 wordt de datum van ontvangst van het claimverzoek als het aanvangsmoment aangegeven. Hetzelfde geldt voor artikel 25.

Artikel 23 geeft twee aanvangsmomenten, het één bij een Eurodac treffer en het andere bij een verzoek om internationale bescherming. Hetzelfde geldt voor artikel 24.

Artikel 29 lid 1 beschrijft twee aanvangsmomenten. De datum van het claimakkoord of de datum van de definitieve beslissing op beroep of bezwaar wanneer dit schorsende werking heeft gehad.

We zien dus een duidelijk systeem als het gaat om de termijnen. Uit dat systeem en door de Uniewetgever gebruikte bewoordingen van de zojuist opgesomde bepalingen, blijkt dat de Uniewetgever geen enkele ruimte ziet voor lidstaten om de start en einde van de termijnen te beïnvloeden. Dit standpunt is geheel in lijn met het arrest Khir Amayry.

Naast de tekstuele en contextuele benadering verzet de teleologische benadering zich tegen de uitbreiding van de aanvangsmomenten. Ten aanzien van de teleologische benadering vraag ik uw Hof om stil te staan bij rechtsoverweging 70 van het arrest X en X tegen Nederland (C-47/17 en C-48/17). Volgens de Grote Kamer van uw Hof getuigen de dwingende termijnen, waaronder de termijnen van artikel 29 lid 1, van de bijzondere wens van de Uniewetgever snel te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is en de snelle toegang tot de asielprocedure niet te ondermijnen. Zelfs wanneer dit zou betekenen dat de verzoekende lidstaat in plaats van de verantwoordelijke lidstaat de behandeling van het verzoek om internationale bescherming op zich moet nemen.

In de daaropvolgende rechtsoverweging 71 verklaart uw Hof voor recht dat de gestelde prejudiciële vragen in het licht van rechtsoverweging 70 moeten worden onderzocht. Ik ben van mening dat uw Hof de prejudiciële vragen van de onderhavige zaken in het licht van rechtsoverweging 70 dient te onderzoeken.

Een bezwaarprocedure in het kader van een mensenhandel zaak of het voortzetten van de discussie over de rechtmatigheid van het overdrachtsbesluit in een hoger beroepsprocedure heeft a priori tot doel de materiele rechtspositie vast te stellen. Het behoeft geen dogmatisch betoog te kunnen inzien dat met extra juridische procedures meer tijd is gemoeid. Sterker nog, vertraging van de behandeling van de asielaanvraag is het logische gevolg wanneer dergelijke procedures gestalte krijgen in de Dublinprocedure. Dat kan niet de bedoeling zijn van de Uniewetgever. De prejudiciële vragen dienen naar mijn mening in het licht van overweging 70 van het arrest X en X te worden onderzocht. Rechtsoverweging 70 leert ons immers dat de Dublinverordening niet tot doel heeft om ongelimiteerd te discussiëren over de vraag welke lidstaat verantwoordelijk is.

Daarnaast kleeft het bezwaar eraan dat artikel 27 lid 1 van de verordening een limitatieve opsomming geeft van de personen die een daadwerkelijk rechtsmiddel in de zin van artikel 27 kunnen instellen, namelijk: de verzoeker; de persoon bedoeld in artikel 18 lid 1 onder c en de persoon bedoeld in artikel 18 lid 1 onder d. De lidstaat wordt daarin niet genoemd. De limitatieve opsomming is de keuze van de Uniewetgever en dat moet gerespecteerd worden. Derhalve is het beginsel van procedurele autonomie voor de lidstaat ten aanzien van het indienen van een hoger beroep, niet aan de orde.

Een uitleg waarbij de lidstaat in hoger beroep kan gaan en om opschorting van de termijnen kan verzoeken brengt met zich mee dat een verzoeker het risico loopt nog langer in onzekerheid te verkeren over zijn toegang tot de asielprocedure. Hiermee zou het onderduiken de vreemdeling meer zekerheid bieden. Immers, na 18 maanden is toegang tot de asielprocedure gegarandeerd. Hierdoor wordt het doel genoemd in overweging 9 van de preambule om rechtsbescherming aan de personen genoemd in artikel 27 lid 1 van de verordening te bieden zinledig gemaakt. Uw Hof kan nu wellicht mijn gedachte lezen: was het onderduiken voor mijn cliënt niet beter geweest? Ik zou graag deze vraag met ‘nee’ willen beantwoorden, omdat hoofdstuk III van de Verordening de garantie geeft aan een minderjarige verzoeker niet teruggestuurd te worden naar een andere lidstaat (tenzij het in zijn/haar belang is). Daarnaast kent de Dublinverordening een daadwerkelijk rechtsmiddel dat de waarborg in artikel 8 van de verordening garandeert.

Dat gezegd hebbende kom ik bij de deelvraag van uw Hof ten aanzien van het arrest Khir Amayry. Uw Hof vraagt welk belang in dat verband moet worden gehecht aan het arrest Khir Amayry. Naar mijn mening is het arrest van groot belang. Het arrest leert ons dat het tweede aanvangsmoment na het claimakkoord enkel plaatsvindt wanneer een rechtsmiddel in de zin van artikel 27 lid 3 wordt ingediend. Hier valt de bezwaarprocedure in een mensenhandel zaak en verzoek om voorlopige voorziening ingediend door een lidstaat buiten.

Verder leert het arrest ons dat het niet uitmaakt of naast het instellen van beroep of bezwaar een verzoek om opschorting is ingediend. Ook maakt het niet uit dat de bevoegde autoriteiten ambtshalve opschorting verlenen in de zin van artikel 27 lid 4 Dublinverordening. Dus, wat wij leren uit Khir Amayry is moeilijk te hanteren als het rechtsmiddel door de lidstaat wordt ingediend. Het brengt namelijk met zich mee dat een lidstaat zelf een rechtsmiddel kan aanwenden en zelf de termijn opschort, terwijl de asielzoeker lijdzaam moet toekijken dat hij langer in onzekerheid blijft over de vraag wanneer zijn asielaanvraag behandeld wordt.

Ten aanzien van de vraag of een hoger beroep door de Staatssecretaris kan worden ingediend, verwijs ik uw Hof graag naar rechtsoverweging 37 van het arrest Khir Amayry. Daarin heeft uw Hof van belang geacht dat asielzoekers niet aangespoord moeten worden om onder te duiken om hun overdracht naar de verantwoordelijke lidstaat te voorkomen. Uw Hof heeft geoordeeld dat de toepassing van de beginselen en procedures van deze verordening faalt. De rode draad staat in rechtsoverweging 70 van het arrest X en X. In rechtsoverweging 37 van het arrest Khir Amayry wijst uw Hof de lidstaten erop dat hun Dublinsysteem zal falen als asielzoekers worden aangespoord om onder te duiken. Ten aanzien van mijn cliënt zou in retrospectief de conclusie kunnen zijn dat onderduiken hem eerder zekerheid had geboden en wellicht veilig haven ook.

Conclusie

Gelet op hetgeen ik zojuist uiteen heb gezet geef ik uw Hof in overweging om de prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden: het doel van de Dublin III-verordening zou niet in acht worden genomen indien andere verblijfsrechtelijke procedures zoals bij mensenhandel zaken én hoger beroepsprocedures ingesteld door de lidstaat gestalte krijgen in Dublinprocedure.

Hoogachtend,

mr. A. Khalaf

Analyse arresten C-556/21 en C-338/21

Mon, 24 Jul 2023 07:19:08 GMT

Analyse arresten C-556/21 en C-338/21

Is het instellen van een rechtsmiddel in de zin van artikel 27 lid 3 Dublinverordening voldoende om de overdrachtstermijn op te schorten?

De Immigratie en naturalisatiedienst heeft een informatiebericht IB 2023/54 op eigen website gedeeld waarin zij hun lezing van voornoemde arrest bekendmaken. Deze bijdrage is mijn lezing van de arresten [1] . Weliswaar ben ik één van de advocaten van voornoemde zaken maar de IND werd ook vertegenwoordigd in voornoemde zaken. Kennelijk meent de IND objectief genoeg te zijn. Dat kunnen advocaten ook. Sterker nog, ik zal hieronder uitleggen waarom de IND in IB2023/54 juist een foute analyse heeft gemaakt.

Op 30 maart 2023 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Het Hof) antwoord gegeven op twee prejudiciële verwijzingen van de bestuursrechtspraak van de Raad van State (hoogste bestuursrechter in Nederland, hierna: de Afdeling). In voornoemde arresten heeft het hof overduidelijk tegen de verwachting van onze hoogste rechter en de staatssecretaris, arrest gewezen. De afdeling heeft bij uitspraak van 5 juli 2023 haar lezing van het arrest C-338/21 gegeven. Over het arrest C-556/21 houdt de Afdeling eerst een zitting op 25 juli 2023. Alvorens mijn analyse te geven wil ik belangrijke gegevens in de aanloop naar deze arresten benoemen.

Voornemen vragen te stellen in de zaak C-338/21

Alvorens prejudiciële vragen te stellen vraagt de rechter eerst de zienswijze van partijen op dat voornemen. In de zienswijze op de voorgestelde prejudiciële vragen heb ik samen met mijn ex-collega mw. mr. Mulders voorgesteld alvorens de vragen van de zaak C-338/21 te stellen eerst te vragen of de Dublinverordening zich niet verzet tegen een verzoek om voorlopige voorziening in hoger beroep ingediend door de Staatssecretaris. Ik begreep van de andere collega’s advocaten (te weten: mw. mr. F.M. Holwerda en mw. mr. M.H.R. de Boer) dat zij hetzelfde hebben betoogd in hun zienswijze. Desondanks besloot de Afdeling de voorgestelde vraag niet te stellen. Dat heeft uiteindelijk goed uitgepakt. Ik kom hier later op terug.

Voorschrijnend inzicht maakt dat de Afdeling de vraag alsnog stelt in de zaak C-556/21

Drie maanden na de verwijzing in de zaken C-338/21 kwam mede door voortschrijdend inzicht bij de Afdeling de voorgestelde vraag alsnog in de prejudiciële verwijzing inzake C-556/21. De Afdeling verzocht het Hof om de zaken C-338/21 en C-556/21 samen te voegen. Het Hof koos er uiteindelijk voor om de zaken niet samen te voegen maar gezamenlijk te behandelen. Hiermee heeft de hoogste bestuursrechter naar mijn mening de aftrap gegeven voor een zeer behangrijk arrest ten aanzien van discussie over de materiële betekenis van een daadwerkelijk rechtsmiddel in de Dublinverordening. Tegelijk heeft de uitkomst van het arrest ervoor gezorgd dat de staatssecretaris nu alles op alles zet om maar enige winst te halen in deze discussie.

Voorbereiding op het arrest

De advocaten in de zaak C-338/21 konden een schriftelijk opmerking schrijven en deze indienen voor 12 oktober 2021. Op dat moment was de verwijzing in de zaak C-556/21 een maand en 11 dagen oud. Omdat de Afdeling om samenvoeging vroeg heb ik zowel ten aanzien van de verwijzing in de zaak C-338/21 als de verwijzing in de zaak C-556/21 mijn schriftelijk opmerking ingediend.

De zitting was op 14 juli 2023 gepland. De zaak was voor mij de vierde prejudiciële zaak bij het Hof maar de eerste waarin ik in team van 5 advocaten moest pleiten en dat heeft goed uitgepakt. We hebben als team samengewerkt en elkaar scherp gemaakt op de onderwerpen die we elkaar hebben uitgedeeld. Op het afgelopen symposium van de Specialistenvereniging migratieadvocaten van 13 oktober 2022 kreeg ik te horen van BUZA zelden een team van 5 advocaten zagen die hun betogen zo goed op elkaar hebben afgestemde en ook nog goed doorwrocht betogen. Mijn conclusie na de zitting was dat samenwerken is moeilijk (met name voor advocaten) maar als het lukt pakt het juist heel goed uit. Wel moeten advocaten het groter belang in de zaaksoverstijgende vraag inzien in plaats voor eigen succes te gaan.

Ter voorbereiding op de zitting kreeg de Afdeling, Europese Commissie, Staatssecretaris en Advocaten vragen van het Hof. Samen met mw. mr. F.M. Holwerda en mw. mr. M.H.R. de Boer, mw. mr. D. P. J. Cain en mw. mr. M. J. A. Rinkes is besloten om de beantwoording van de vragen te verdelen en op elkaar af te stemmen te meer nu het Hof ons een raadsel gaf ten aanzien van de vraag ten aanzien van het arrest Khir Amayry. Het Hof heeft ons namelijk gevraagd naar het belang van arrest. In dat arrest heeft het Hof een zeer moeilijk juridische constructie gemaakt omdat het noodzakelijk zou zijn zodat de toepassing van de beginselen en procedures van deze Dublinverordening niet falen. [2]

Het Hof heeft de partijen en de belanghebbenden gevraagd om antwoord te geven op de volgende vragen:

A. De partijen en de in artikel 23 van het Statuut van het Hof bedoelde belanghebbenden wordt verzocht de volgende vragen te beantwoorden:

1) Is het instellen van een beroep dat opschortende werking heeft overeenkomstig artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening, het enige geval waarin die termijn aanvangt na de datum waarop een andere lidstaat het verzoek tot overname- of terugname van de betrokken persoon heeft aanvaard? Welk belang moet in dat verband worden gehecht aan het arrest van 13 september 2017, Khir Amary (C-60/16, EU:C:2017:675)?

2) Is het beginsel van de procedurele autonomie van belang bij de toepassing van artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening? Moet daarbij rekening worden gehouden met punt 52 van het arrest van 29 januari 2009, Petrosian (C-19/08, EU:C:2009:41), punt 34 van het arrest van 26 september 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Schorsende werking van het hoger beroep) (C-180/17, EU:C:2018:775), en punt 42 van het arrest van 15 april 2021, Belgische Staat (Gegevens die dateren van na het overdrachtsbesluit) (C-194/19, EU:C:2021:270)?

3) Welke reikwijdte moet worden toegekend aan de verwijzing in artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening naar het nationale recht?

B. De partijen en belanghebbenden die deelnemen aan de procedure in zaak C-338/21, wordt verzocht zich uit te spreken over de eventuele gevolgen van de preciseringen die de verwijzende rechter heeft verstrekt in zijn antwoord op het verzoek om informatie over de ontvankelijkheid of de behandeling van de vraag in zaak C-338/21.

De Nederlandse regering wordt tevens verzocht om een standpunt in te nemen over de door de Duitse regering en de Commissie voorgestane uitlegging van richtlijn 2004/81.

C. De partijen en belanghebbenden die deelnemen aan de procedure in zaak C-556/21, wordt verzocht commentaar te leveren op de punten 23 en 36 tot en met 40 van de opmerkingen van de Commissie in deze zaak.

De Raad van State wordt verzocht de volgende vragen te beantwoorden:

1) Waarom is de vraag in de verwijzingsbeslissing van 1 september 2021, ingeschreven onder nummer C-556/21, slechts gesteld met betrekking tot een van de drie onderdanen van derde landen die worden genoemd in de zaak die aanhangig is gemaakt bij de verwijzingsbeslissing van 26 mei 2021, ingeschreven onder nummer C-338/21, en niet met betrekking tot alle drie de onderdanen van derde landen?

2) Indien het Hof, in antwoord op de in zaak C-556/21 gestelde vraag, zou oordelen dat de artikelen 27 en 29 van de Dublin III-verordening zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat een rechter in hoger beroep gedurende de behandeling van de zaak en op verzoek van de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat een voorlopige maatregel kan gelasten die de opschorting van het overdrachtsbesluit tot gevolg heeft, is het dan, om de nationale rechter de informatie te verstrekken die hij nodig heeft om uitspraak te doen in het hoofdgeding in zaak C-338/21, nog steeds nodig de in laatstgenoemde zaak gestelde vraag te beantwoord.

Bij een zitting van het Hof krijgen de Advocaten na kennismaking in de grote raadkamer van het Hof de eer om af te trappen. Mw. mr. F.M. Holwerda heeft vraag A1 (ten aanzien van mensenhandel vraagstuk) en vraag B beantwoord. Dezelfde vragen heb ik beantwoord maar meer in antwoord op de vraag ten aanzien van opschortende werking in hoger beroep op verzoek van de Staatssecretaris. Mw. mr. Cain heeft vraag A2 voor haar rekening genomen. Mw. mr. Rinkes heeft vraag A3 beantwoord. mw. mr. De Boer heeft vraag B en C beantwoord. Vervolgens kwam de Nederlandse regering en daarna de Europese commissie aan het woord.

Standpunt van partijen

De standpunten van de Advocaten was kort samengevat:

Primair stelden de advocaten het volgende:

I. Het moet gaan om een daadwerkelijk rechtsmiddel (bezwaar of beroep) tegen een overdrachtsbesluit. Dat blijkt uit artikelen 27 en 29 Dublinverordening. Procedure over mensenhandel valt daar niet onder.

II. Lidstaten zijn niet als adressanten van artikel 27 lid 1 Dublinverordening genoemd. Artikel 27 lid 1 Dublinverordening bevat een limitatieve opsomming van personen die een daadwerkelijk rechtsmiddel kunnen instellen. In de voorganger van artikel 27 waren de adressanten niet genoemd [3] . Derhalve is de opsomming een duidelijk keuze van de Unie Wetgever geweest en dient gerespecteerd te worden.

III. Hoger beroep in combinatie met een verzoek om voorlopige voorziening is geen daadwerkelijk rechtsmiddel in de zin van artikel 27 Dublinverordening en 47 handvest. Volgens Nederlandse recht hoeft de staatssecretaris niets aan te trekken van een hoger beroep en separaatverzoek om voorlopige voorziening ingediend door de vreemdeling. In Nederland dient er zogenaamd bloedspoed voorlopige voorziening te worden gevraagd om overdrachtshandeling tegen te houden.

IV. De reikwijdte van de woorden “nationale recht” in artikel 29 lid 1 Dublinverordening bevatten geen bevoegdheid voor lidstaten om alle rechtsmiddelen, die vanwege het schorsende karakter ervan een feitelijk beletsel opleveren voor de uitvoering van de overdrachtsbesluit, als een rechtsmiddel in de zin van artikel 27 lid 3 Dublinverordening aan te merken. Een andere uitleg kan in de weg staan aan de verwezenlijking van de doelstelling van de Dublinverordening.

Subsidiair:

V. Bij gebreke aan Unieregelgeving inzake rechtsgang in hoger beroep is het krachtens het beginsel van procedurele autonomie een zaak van de interne rechtsorde van elke lidstaat om al dan niet te besluiten een rechtsgang in tweede aanleg tegen een uitspraak op een beroep of een bezwaar betreffende een overdrachtsbesluit in te voeren en procedureregels daaromtrent vast te stellen. Indien lidstaten krachtens procedurele autonomie regels instellen dienen die regels in situaties die onder het Unierecht vallen niet ongunstiger zijn dan de regels die voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht toegekende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) [zie in die zin arresten van 26 september 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Schorsende werking van het hoger beroep), C‑180/17, EU:C:2018:775, punten 34 en 35, en 15 april 2021, Belgische Staat (Gegevens die dateren van na het overdrachtsbesluit), C‑194/19, EU:C:2021:270, punt 42]. De invoering van hoger beroep met een voorlopige maatregel waarmee de Staatssecretaris de uitvoering van de overdrachtstermijn kan opschorten is in strijd met het doeltreffendheidsbeginsel omdat de Dublinprocedure erg lang gaat duren.

Het standpunt van de Nederlandse Staat was letterlijk een kopie van de verwijzingsuitspraak van de Afdeling. Als verrassing heeft de Nederlandse Staat betoogt dat indien de Staatssecretaris geen verzoek om voorlopige voorziening kan vragen hangende het hoger beroep sprake zou zijn van schendig van het beginsel van Equality of arms (ook wel het beginsel van gelijke wapen). De Europese Commissie kon zich voorstellen dat het Hof de termen “definitieve beslissing” op het beroep of bezwaar dusdanig kan uitleggen dat het doorloopt tot in tweede aanleg, hetgeen het Hof ook heeft gevolgd. Ter zitting werden de advocaten naar de uitkomst van het verzoek om voorlopige voorziening gevraagd. In alle zaken heeft het verzoek om voorlopige voorziening niet geleid tot toewijzing ervan. Sommige verzoeken waren ingetrokken en het verzoek van mijn cliënt werd wegens ontbreken van belang door de voorzieningen rechter afgewezen nu op het beroep was besloten en de beslissing was vernietigd.

Standpunt in repliek

In repliek heb ik gesteld dat het Unierecht enkel een rechtsmiddel in eerste aanleg vereist. Indien de termen “definitieve beslissing” dusdanig worden uitgelegd dat een hoger beroep daar ook onder valt, hoe begrijpelijk het ook is, zie ik bezwaren vanuit de cumulatieve interpretatiemethoden welke het Weense verdragenrecht voorschrijft bij uitleg van verdragsbepaling. Met name de theologische benadering komt in het gedrang wanneer een hoger beroepsprocedure, wat noodzakelijkerwijs veel tijd in beslag neemt, in de termen van “definitieve beslissing” ingelezen wordt. Ook wanneer een hoger beroepsprocedure onder de procedurele autonomie valt zal het gelet op de duur ervan strijdig zijn met het doelmatigheidsbeginsel. In die zin leest de uitkomst in het arrest als een verdedigbaar compromis alhoewel ik van mening ben dat de Staatssecretaris het recht heeft om in hoger beroep te gaan in het algemene belang maar zonder gevolgen voor de individuele zaak. Ik zie namelijk altijd een procesbelang voor de staatssecretaris. Een soort van een verzet procedure ingediend door de Staatssecretaris maar dan bij de Afdeling.

Na de arresten gaat de discussie in Nederland door

In de zaken die geleid hadden naar het arrest C-338/21 en C-556/21 werden ingetrokken op één zaak na. In dat ene zaak heeft de Afdeling ook al uitspraak gedaan [4] . De Afdeling heeft in voornoemde uitspraak het beleid van de Staatsecretaris neergelegd in paragraaf B1/7.2 van de Vc 2000 in strijd met de Dublinverordening geacht. De Afdeling heeft nu andere zaken gekozen om uitleg te geven aan het arrest van het Hof inzake C-556/21. De Staatssecretaris komt dit keer met een nieuw standpunt en maakt het zelfs bekend in IB 2023/54. De Afdeling zal hierover op 25 jullie a.s. zitting houden. Ik zal mijn best doen om daarbij aanwezig te zijn.

Is een het instellen van een daadwerkelijk rechtsmiddel hetzelfde als beslissing op een voorlopige voorziening?

De Staatssecretaris komt in de IB2023/54 met een standpunt dat mijns inziens van onvoldoende kennis van de betekenis van een daadwerkelijk rechtsmiddel (effective remedy) uitgaat. Bij een effective remedy denkt men in de eerste plaats aan een rechtsmiddel dat rechtstreeks inroepbaar is indien men van mening is dat zijn grondrechten geschonden worden. Dat is ook de klassieke betekenis van effective remedy in de zin van artikel 13 EVRM. Sinds 1 december 2009 is het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, juridisch bindend voor de instellingen van de EU en voor de lidstaten van de EU wanneer zij het EU-recht ten uitvoer brengen. Artikel 47 van het handvest is het equivalent van artikel 13 EVRM. Uit artikel 52, lid 3, van het Handvest vloeit voort dat de rechtspraak van het EHRM relevant is bij de uitlegging van de reikwijdte van die bepaling. Volgens het EHRM voldoet een rechtsmiddel aan de vereisten van artikel 13 EVRM wanneer het automatisch schorsende werking [5] bevat [6] .

Het bereik van bepalingen van het EVRM is beperkt tot de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen of van de gegrondheid van strafvervolging. Dit terwijl het bereik van het Handvest en artikel 47 ervan zich ook uitstrekt tot terreinen die daarbuiten vallen, zoals het Unierecht waaronder het GEAS. Daarmee heeft het Handvest zijn invloed ook op ons nationale vreemdelingenrecht. Het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel in de zin van art. 47 Handvest geldt in feite voor alle zaken die binnen de werkingssfeer van het EU-recht vallen. In de preambule van de Dublinverordening is in punt 19 expliciet overwogen dat er een daadwerkelijk rechtsmiddelen tegen besluiten tot overdracht aan de verantwoordelijke lidstaat te worden gewaarborgd. Dit is volgens de Uniewetgever noodzakelijk teneinde de naleving van het internationale recht te waarborgen. De omvang van dergelijke rechtsmiddel is volgens de Uniewetgever van belang. Het dient zowel betrekking te hebben op de toepassing van deze verordening als op de juridische en feitelijke situatie in de lidstaat aan welke de verzoeker wordt overgedragen.

Hoe overweging 19 uitgelegd moet worden?

Overweging 19 is als volgt:

“Teneinde de rechten van de betrokkenen daadwerkelijk te beschermen, dienen, overeenkomstig met name de rechten die zijn erkend in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, juridische waarborgen te worden ingebouwd en dient een daadwerkelijk rechtsmiddel [7] tegen besluiten tot overdracht aan de verantwoordelijke lidstaat te worden gewaarborgd. Teneinde de naleving van het internationale recht [8] te waarborgen, dient een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen dergelijke besluiten zowel betrekking te hebben op de toepassing van deze verordening als op de juridische en feitelijke situatie in de lidstaat aan welke de verzoeker wordt overgedragen.”

Met internationale recht wordt het vluchtelingenverdrag, EVRM en het Unierecht met het Handvest voorop bedoeld. Voornoemde verdragen bevatten allemaal de waarborg dat een verzoeker om internationale bescherming het recht heeft om behandeling te krijgen voor zijn verzoek binnen een redelijke termijn. De Dublinverordening maakt uitzondering hierop en vertraagt de naleving van de verdragen. Mag dat zomaar? Zolang de Dublinverordening de uitzondering op de regel voorziet van fatale termijn en het doel om snelle behandeling van een asielaanvraag het hoofddoel maakt, voorzie ik geen botsing met internationale recht. Ook de Uniewetgever is bewust van het spanningsveld tussen de Dublinsystematiek en de naleving van grondrechten. De is terug te zien in de preambule van de Dublinverordening onder overweging 4 en 5. Het Hof van Justitie heeft het hoofddoel van de Dublinverordening in haar Jurisprudentie meermalen aangehaald bij de beantwoording van prejudiciële vragen als gevolg van interpretatie van de Dublinverordening. In de eerste zaak waarin ik namens de cliënt bij de grote kamer van het Hof inzake C-47/17 en C-48/17 moest pleiten heb ik de standpunt ingenomen dat de criteria van hoofdstuk III, welke het materieel recht weergeven, worden overruled wanneer de fatale termijnen in de Dublinverordening niet behaald worden omdat het hoofddoel van de Dublinverordening een snelle behandeling van de asielaanvraag behelst en niet de materieel waarheid van het recht dat in hoofdstuk III van de Dublinverordening is weergegeven. [9]

Op de zitting van 14 juli 2022 heb ik dan ook gesteld dat de rode draad in r.o. 70 van het arrest X en X tegen Nederland C-47/17 en C-48/17 is te vinden. Het arrest Khir Amayry leert ons te beseffen dat een verkeerde uitleg van de Dublinverordening maakt dat de beginselen en procedures van deze verordening zullen falen. Indien het instellen van een daadwerkelijk rechtsmiddel, dat automatisch schorsende werking heeft en zonder nauwkeuring en zorgvuldig onderzoek, tot opschorting van de overdrachtstermijn in de zin van artikel 29 lid 1 Dublinverordening leidt, hetgeen in IB2023/54 wordt betoogd, betekent dat de rechtszekerheid eerder wordt gevonden in het onderduiken door de asielzoeker. Een procedure in eerste en tweede aanleg kan meestal anderhalf jaar of langer duren zonder de zekerheid dat men in het gelijk wordt gesteld. Als men onderduikt heeft men de zekerheid dat hij/zijn na 18 maanden na aanvaarding van het claimverzoek een behandeling komt voor zijns asielaanvraag en is de tijd niet voor niets is gaan gelopen. Ik zal mijn pleitnota van de zitting van 14 juli 2022 publiceren [10] , wellicht biedt mijn pleitnota de Staatssecretaris inspiratie en bewustwording van het proces van het recht in de zin van de Dublinverordening. IB 2023/54 getuigt namelijk niet van bewustwording ondanks dat het Hof duidelijk arrest heeft gewezen en IB 2023/54 de oplossing die gegeven wordt overweging 37,38 en 39 van het arrest C-556/21 totaal miskent.

Het feit dat artikel 29 lid 1 naar lid 3 van artikel 27 verwijst zonder onderscheid te maken tussen de lidstaten die voor een ander optie van de drie opties van lid 3 hebben gekozen doet daar niet aan af. De opties onder a en b komen door de toets van een daadwerkelijk rechtsmiddel zoals bedoeld in artikel 47 van het Handvest. Opties a geeft het recht te verblijven in de verzoekende lidstaat in afwachting van bezwaar en beroep. Optie b bevat een tijdelijk opschortende werking dat binnen een redelijk termijn eindigt. Daarom staat in de redactie van artikel 27 lid 3 onder c expliciet genoemd dat een lidstaat in dit geval een daadwerkelijk rechtsmiddel moet verlenen.

Indien artikel 27 lid 3 Dublinverordening altijd leidt tot schorsende werking van de overdrachtstermijn, wanneer conform die bepaling een rechtsmiddel worden ingesteld, dan zal de opgenomen voorwaarde in de redactie van lid 3 onder b en c – de voorwaarde waarin een beslissing op het opschortingsverzoek binnen redelijk termijn moet zijn genomen – niet noodzakelijk zijn. Ook de opname van de voorwaarde in artikel 29 lid 1 Dublinverordening – de voorwaarde dat ([…] wanneer dit overeenkomstig artikel 27, lid 3 Dublinverordening, opschortende werking heeft.) – is dan niet nodig.

Conclusie

Gelet op het voorgaande is een ander uitleg enkel te rechtvaardigen wanneer het Hof expliciet om uitleg wordt gevraagd en het Hof een ander antwoord geeft dan de onderhavige analyse. Kortom, opnieuw prejudiciële vragen stellen.

[1] Mijn naam is Antoin Khalaf, Advocaat verbonden aan Antoin Khalaf | Human Rights | Migration Law.

[2] Zie r.o. 37 van het arrest Khir Amayry C-60/16.

[3] Zie artikel 19 Dublin II-verordening

[4] Afdeling bestuursrechtspraak van Raad van State van 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2593

[5] Mijn onderstreping.

[6] EHRM, 5 juli 2016, A.M. tegen Nederland, CE:ECHR:2016:0705JUD002909409.

[7] Mijn onderstreping.

[8] Idem.

[9] Arrest van 13 november 2018, C-47/17 en C-48/17.

[10] Zie www.ak-hrml.nl/news_updates.

Een verzoek bestuurlijke heroverweging is vormvrij

Sat, 08 Jul 2023 07:19:08 GMT

Een verzoek bestuurlijke heroverweging is vormvrij.

07-07-2023, ABRvS, 202205407/1/V3, hoger beroep cliënt gegrond [ingangsdatum; verzoek heroverweging]

Cliënt heeft zijn eerste asielaanvraag tegelijk met zijn ouders en zussen ingediend. De zaak heeft mr. Khalaf in beroep overgenomen en aangevoerd dat de IND zijn aanvraag niet los van de aanvraag van zijn ouders en zusje moest beoordelen omdat hij in aanmerking komt voor verblijfsvergunning op grond van artikel 29 lid 2 Vw. De aan de gezinsleden verleende asielvergunningen zijn uiteindelijk ook de reden dat de tweede asielaanvraag van de cliënt is ingewilligd. Omdat die verblijfsvergunningen met ingang van 27 maart 2020 zijn verleend, is de terechte conclusie dat de vreemdeling ten tijde van zijn eerste aanvraag ook voldeed aan de vereisten voor verlening van een asielvergunning krachtens artikel 29, lid2 Vw. De ingangsdatum van de asielvergunning van de vreemdeling had daarom 27 maart 2020 moeten zijn.

Interessant in deze zaak is dat in eerste aanleg door de rechter was geoordeeld dat een verzoek om heroverweging vormvrij is en niet per definitie gepaard moet gaan met de aanvraag zelf. Deze oordeel heeft de Afdeling terecht overeind gelaten. hiermee komt hoop ik een einde aan de discussie dat een verzoek om bestuurlijke heroverweging gepaard moet gaan met de opvolgende aanvraag zelf. De Afdeling verwijst hierbij naar de zelfde uitspraak (te weten: uitspraak van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1432) die de IND aanhaalt bij haar standpunt dat een verzoek om bestuurlijke heroverweging gelijk met de opvolgende aanvraag moet worden ingediend.