Antoin Khalaf, Advocaat bij AK | Human Rights | Migration Law.

Besluitmoratorium en de normatieve leegloop van beslistermijnen vormen een bron van secundair onrecht

Kritische kanttekening bij uitspraak van 10 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3082

Kern van de uitspraak
In deze uitspraak bevestigt de Afdeling bestuursrechtspraak dat het besluit- en vertrekmoratorium voor Syrië, dat op 13 december 2024 in werking trad, ook van toepassing is op asielaanvragen waarvan de beslistermijn reeds was verstreken vóór die datum. Het hoger beroep, waarin werd betoogd dat deze toepassing in strijd is met artikel 31, vierde lid, van Richtlijn 2013/32/EU (Procedurerichtlijn), wordt kennelijk ongegrond verklaard met toepassing van artikel 8:54 Awb.

De Afdeling sluit daarmee aan bij haar eerdere jurisprudentie over het Libië-moratorium (2019), waarin werd geoordeeld dat een moratorium geldt voor alle aanvragen waarop nog niet is beslist. Zij acht geen prejudiciële vragen nodig, omdat redelijkerwijs geen twijfel zou bestaan over de verenigbaarheid met het Unierecht.

Deze analyse betoogt dat die conclusie juridisch begrijpelijk is binnen de nationale lijn, maar Unierechtelijk en mensenrechtelijk wringt. Met name de normatieve betekenis van beslistermijnen — als bescherming tegen langdurige onzekerheid die menselijke waardigheid en welzijn aantast — blijft onderbelicht.

Juridisch kader: artikel 31 Procedurerichtlijn
Artikel 31 Procedurerichtlijn verplicht lidstaten om asielverzoeken zo spoedig mogelijk te behandelen en stelt beslistermijnen vast. Lid 4 voorziet in de mogelijkheid om deze termijnen te verlengen indien zich een onzekere, maar naar verwachting tijdelijke situatie voordoet in het land van herkomst, waardoor het niet redelijk is te verwachten dat binnen de reguliere termijnen kan worden beslist. Lid 5 bevat een absolute bovengrens van 21 maanden. De Nederlandse implementatie hiervan is te vinden in artikel 43 Vw 2000, dat voorziet in een besluit- en vertrekmoratorium.

Het oordeel van de Afdeling
De Afdeling oordeelt dat:
1. artikel 31, vierde lid, Procedurerichtlijn ruimte laat voor uitstel bij tijdelijke onzekerheid in het land van herkomst;
2. het moratorium geldt voor alle aanvragen waarop nog niet is beslist, ongeacht of de beslistermijn reeds was verstreken;
3. de kennisgevingseisen uit de richtlijn zijn vervuld door publicatie in de Staatscourant, aangevuld met individuele kennisgeving;
4. geen prejudiciële vragen hoeven te worden gesteld, omdat sprake zou zijn van een acte clair.
De motivering is uiterst compact en leunt zwaar op precedent.

Tekstuele en systematische kanttekening: “binnen de termijnen”
Het kernpunt van het hoger beroep — en van de Unierechtelijke discussie — betreft de formulering in artikel 31, vierde lid, Procedurerichtlijn: uitstel is mogelijk wanneer niet redelijkerwijs kan worden verwacht dat binnen de in lid 3 vastgestelde termijnen een besluit kan worden genomen.
Die woorden drukken een temporele norm uit. Zij suggereren dat verlenging is bedoeld als een ex ante-uitzondering binnen een nog lopende, rechtmatige beslistermijn. Door een moratorium ook toe te passen op aanvragen waarvan de termijn al is verstreken, vervaagt het onderscheid tussen:
• rechtmatig verlengde besluitvorming, en
• reeds onrechtmatig vertraagde besluitvorming.

De Afdeling gaat op deze temporele structuur niet inhoudelijk in. Daarmee blijft onbesproken of artikel 31, vierde lid, toelaat dat een lidstaat een reeds ingetreden termijnoverschrijding achteraf neutraliseert via een algemene maatregel.

Beslistermijnen als waarborg van menselijke waardigheid
De problematiek is echter niet louter tekstueel. Beslistermijnen in het asielrecht zijn geen administratieve efficiëntienormen, maar functioneren als beschermingsmechanismen tegen langdurige onzekerheid, die rechtstreeks ingrijpt op het leven, de mentale gezondheid en de waardigheid van asielzoekers.

Dit perspectief komt scherp naar voren in de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. In M.S.S. tegen België en Griekenland, Application no. 30696/09, benadrukt het Hof dat de onzekerheid waarin de asielzoeker verkeerde — mede doordat zijn asielaanvraag lange tijd niet werd onderzocht — een wezenlijke factor vormde bij de vaststelling van een schending van artikel 3 EVRM. Het Hof overweegt dat de situatie “humiliating treatment showing a lack of respect for his dignity” opleverde en “feelings of fear, anguish or inferiority capable of inducing desperation” opriep (§ 263). Doorslaggevend was niet alleen de materiële situatie, maar ook “the prolonged uncertainty … and the total lack of any prospects of his situation improving” (§ 401). Het Hof merkt daarbij expliciet op dat een prompt onderzoek van de asielaanvraag het lijden aanzienlijk had kunnen verlichten (§ 262).

Ook buiten de asielcontext benadrukt het EHRM het problematische karakter van door de staat veroorzaakte rechtsonzekerheid. In Kurić e.a. tegen Slovenië wordt langdurige “legal uncertainty” aangemerkt als een voortdurende inmenging in het privéleven (art. 8 EVRM). Het Hof citeert de nationale constitutionele rechter, die benadrukt dat betrokkenen na het verstrijken van wettelijke termijnen in een “precarious legal position” terechtkwamen en dat dit op zichzelf reeds een schending kan opleveren (§ 367).

Deze rechtspraak onderstreept dat procedurele onzekerheid niet neutraal is: zij kan — afhankelijk van duur, context en kwetsbaarheid — de menselijke waardigheid aantasten en leiden tot psychisch lijden.

Het moratorium en de cyclus van onzekerheid is een bron van secundair onrecht
Tegen deze achtergrond krijgt de uitleg van artikel 31 Procedurerichtlijn een scherpere normatieve lading. De praktijk laat zien dat de door de Afdeling aanvaarde constructie vaak leidt tot een cumulatie van onzekerheid:
1. eerst een (soms aanzienlijke) overschrijding van de beslistermijn;
2. vervolgens een moratorium dat deze onzekerheid formaliseert en verlengt;
3. daarna een inhoudelijk besluit dat, mede door de tijdsdruk en het gebrek aan actuele landeninformatie, summier gemotiveerd is en een reële kans heeft om door de rechter te worden vernietigd;
4. gevolgd door hernieuwde besluitvorming en opnieuw onzekerheid.

In zo’n cyclus verliest de termijnstructuur haar beschermende functie. Zij begrenst niet langer effectief de duur van onzekerheid, maar markeert slechts fasen in een langdurig proces van “on hold” zetten. Dit levert aantal vormen van procedureel onrecht. Eerst is er de oorspronkelijke termijnoverschrijding, die de asielzoeker reeds maanden in onzekerheid laat. Vervolgens wordt deze onzekerheid verlengd en gelegitimeerd door het moratorium, waarna – na opheffing daarvan – vaak een summier gemotiveerd afwijzend besluit volgt.

Het resultaat is een cyclisch patroon van onzekerheid, vernietiging en hernieuwde besluitvorming, waarbij de asielzoeker gedurende jaren in een juridisch vacuüm kan verkeren. Vanuit het perspectief van menselijke waardigheid is dit problematisch: het individu wordt gereduceerd tot object van procedurele beheersing, terwijl de bescherming die het asielrecht beoogt te bieden feitelijk wordt uitgesteld. Deze praktijk onderstreept waarom beslistermijnen niet mogen worden beschouwd als flexibel instrumentarium, maar als essentiële waarborgen tegen structurele ontmenselijking in het migratierecht.

De Asiel Procedure Verordening (EU) 2024/1348: bevestiging én aanscherping
Per 12 juni 2026 wordt de Procedurerichtlijn vervangen door de Asiel Procedure Verordening (EU) 2024/1348 (hierna: APV). Artikel 35 APV regelt de duur van de asielprocedure en bevat een vergelijkbare mogelijkheid tot uitstel bij tijdelijke onzekerheid in het land van herkomst.

Opvallend is dat de APV deze mogelijkheid strakker inkadert dan de huidige richtlijn:
• uitstel is gekoppeld aan het niet kunnen beslissen binnen de reguliere termijnen;
• er geldt een verplichting tot periodieke herbeoordeling (ten minste elke vier maanden);
• asielzoekers moeten zo snel mogelijk worden geïnformeerd over de redenen van het uitstel;
• en — cruciaal — artikel 35, achtste lid, verplicht lidstaten om kortere termijnen vast te stellen voor hernieuwde besluitvorming na rechterlijke vernietiging.

Deze laatste bepaling is veelzeggend. Zij weerspiegelt het inzicht van de Uniewetgever dat herhaalde en langdurige onzekerheid na gebrekkige besluiten problematisch is en dat rechtsbescherming niet mag ontaarden in eindeloze procedurele rondes. In die zin ondersteunt de APV eerder dan dat zij ondergraaft het normatieve betoog dat beslistermijnen hun betekenis verliezen wanneer uitstel ook reeds overschreden termijnen absorbeert.

Prejudiciële vragen en slotbeschouwing
Tegen deze achtergrond is het opmerkelijk dat de Afdeling zonder nadere analyse concludeert dat geen redelijke twijfel bestaat over de uitleg van artikel 31, vierde lid, Procedurerichtlijn. De combinatie van:
• een tekstueel aanknopingspunt (“binnen de termijnen”),
• het Unierechtelijke effectiviteitsbeginsel,
• en de door het EHRM benadrukte mensenrechtelijke dimensie van langdurige onzekerheid,
maakt deze kwestie juist bij uitstek geschikt voor prejudiciële toetsing.

Zolang die toetsing uitblijft, legitimeert de nationale rechter een praktijk waarin termijnoverschrijding en moratoria samen kunnen leiden tot een structurele normalisering van onzekerheid. Dat is moeilijk te verenigen met het doel van het asielrecht als beschermingsregime en met de verplichting om procedures zo in te richten dat zij menselijke waardigheid respecteren.


Een herijking van de huidige benadering — hetzij door de Afdeling zelf, hetzij door het Hof van Justitie — lijkt daarom noodzakelijk. Niet om moratoria als instrument categorisch af te wijzen, maar om te waarborgen dat zij niet de normatieve kern van beslistermijnen uithollen en dat onzekerheid niet verwordt tot een structureel aanvaard bijproduct van asielprocedures.